江蘇潤天環(huán)境科技有限公司Jiangsu Runtian Environment Technology Co., Ltd.

2003年以來(lái)，市政公用事業(yè)改革在摸索中走過(guò)6年多，一系列深層次的問(wèn)題不斷爆發(fā)，引起政府、行業(yè)和企業(yè)對于改革方向的思考和爭論。同時(shí)，因為水價(jià)的關(guān)聯(lián)，又進(jìn)一步引起了來(lái)自公眾和媒體的非專(zhuān)業(yè)性關(guān)注，一時(shí)市政公用事業(yè)改革風(fēng)雨滿(mǎn)樓，到了何去何從的路口。

2009年年初，國務(wù)院2009年26號文件轉發(fā)國家發(fā)改委的意見(jiàn)，在深化壟斷行業(yè)改革，拓寬民間投資的領(lǐng)域和渠道章節中要求，加快研究鼓勵民間資本進(jìn)入市政公用設施等重要領(lǐng)域的相關(guān)政策，帶動(dòng)社會(huì )投資；要求加快推進(jìn)市政公用事業(yè)改革，擴大城市供水供熱供氣、污水處理、垃圾處理等特許經(jīng)營(yíng)范圍。

但是，這兩項要求，并沒(méi)有很好地統一來(lái)自行業(yè)和社會(huì )的爭論。在有關(guān)部門(mén)的要求下，本文結合長(cháng)期的研究和調研，針對性地提出有關(guān)思考和建議。

一、 市政公用事業(yè)改革的主要背景

2002年，原建設部出臺《促進(jìn)市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的意見(jiàn)》，拉開(kāi)了包括城市水業(yè)在內的市政環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革以及制度創(chuàng )新的序幕，2004年5月1日，我國第一部市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的部門(mén)規章——《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》由原建設部頒布并實(shí)施，為我國市政環(huán)境公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的法制化建設打下基礎。

該《辦法》明確了特許經(jīng)營(yíng)有關(guān)各方的權利、責任以及市場(chǎng)準入和退出、招標投標、中期評估、監督檢查、臨時(shí)接管、公眾參與等一系列制度。對包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等在內的市政環(huán)境公用事業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)。

隨后，各地政府積極推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)管理制度的建設，據中國水網(wǎng)統計，截至2008年9月，共有7個(gè)地方政府完成了地方立法，施行了《地方公用事業(yè)/基礎設施特許經(jīng)營(yíng)條例》，據中國水網(wǎng)不完全統計，有22個(gè)地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎設施特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，5個(gè)地方政府制定了《地方公用事業(yè)/基礎設施特許經(jīng)營(yíng)管理規定》。

2005年原建設部進(jìn)一步出臺了《關(guān)于加強市政公用事業(yè)監管的意見(jiàn)》，開(kāi)始重視并規范市政環(huán)境公用事業(yè)的監管，為環(huán)境公用事業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)機制的制度化建設提供了保障。

近七年來(lái)，我國以特許經(jīng)營(yíng)制度為核心的環(huán)境公用事業(yè)改革，極大地提高了行業(yè)的服務(wù)效率和質(zhì)量。傳統的市政環(huán)境公用事業(yè)服務(wù)體系被打破，各種社會(huì )資本主體得到迅速發(fā)展。主要體現在以下幾個(gè)方面。

1、打破了壟斷經(jīng)營(yíng)

運營(yíng)模式從以政府為主導的事業(yè)單位壟斷經(jīng)營(yíng)向以市場(chǎng)為主導的企業(yè)化專(zhuān)業(yè)運營(yíng)轉變。2002年以前，我國環(huán)境公用事業(yè)幾乎全部由政府下屬的事業(yè)單位或者政企不分的傳統國有企業(yè)負責經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)近七年的市場(chǎng)化改革，各種類(lèi)型的社會(huì )企業(yè)的市場(chǎng)占有率得到迅速提升，以水務(wù)為例，供水行業(yè)的社會(huì )企業(yè)市場(chǎng)占有率已逾20%（其中外資水務(wù)企業(yè)的市場(chǎng)占有率10%左右），污水處理行業(yè)的社會(huì )企業(yè)市場(chǎng)占有率達到70%左右。一定程度地打破了壟斷經(jīng)營(yíng)局面。

2、多元投資格局形成

市場(chǎng)化改革以來(lái)，各種社會(huì )資本大量進(jìn)入到我國城市水務(wù)和垃圾處理等領(lǐng)域，給市政公用設施行業(yè)注入了雄厚的資金，投資主體由單一的財政投資主體向多元化的社會(huì )投資主體轉變。2002年至2007年五年間的環(huán)境基礎設施投資是1998年至2002年五年間投資的2.2倍。以水務(wù)行業(yè)為例，2002年全國水務(wù)投資為198億元，2007年增長(cháng)到835億元，是2002年的4.2倍。1998年至2002年全國水務(wù)投資年均增長(cháng)率為3%，2002年至2007年的年均增長(cháng)率激增至26%。

3、市政公用事業(yè)服務(wù)能力迅速增強

隨著(zhù)市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，環(huán)境公用行業(yè)的生產(chǎn)運營(yíng)能力不斷增強，服務(wù)覆蓋率持續上升。以水務(wù)行業(yè)為例，2008年全國的供水生產(chǎn)能力為2.8億立方米/日，較2002年增長(cháng)了19%。2002年至2007年，城市供水服務(wù)人口由2.7億人增長(cháng)到3.4億人，城市供水服務(wù)覆蓋率由78%上升到94%。污染治理能力也逐步增強，城市污水處理率由2002年的40%上升到2007年的63%，城市生活垃圾無(wú)害化處理率由2002年的54%上升到2007年的62%。

4、服務(wù)水平和質(zhì)量得到一定提高

市場(chǎng)化改革之前，公用行業(yè)因其人員臃腫、管理落后、效率低下導致服務(wù)水平落后。社會(huì )企業(yè)進(jìn)入之后，除了帶來(lái)行業(yè)發(fā)展需要的資金以外，傳統市政公用事業(yè)管理的低效問(wèn)題得以暴露，有利于行業(yè)服務(wù)效率的提高。市場(chǎng)化改革后，在政府和公眾的監督的促進(jìn)之下，企業(yè)升級完善“客戶(hù)服務(wù)系統”，建立和完善相應的各項規章制度，理順客服業(yè)務(wù)處理流程，以提供更加高效、快捷的服務(wù)，提高客戶(hù)滿(mǎn)意度。很多企業(yè)已經(jīng)獲得ISO9002國際管理體系認證。有些企業(yè)還創(chuàng )造性地建立起“一站式”客戶(hù)服務(wù)營(yíng)業(yè)大廳，并設立24小時(shí)熱線(xiàn)，對用戶(hù)咨詢(xún)進(jìn)行回復，同時(shí)，加強管網(wǎng)更新和擴建以降低漏損率，采取分區測漏的辦法以降低產(chǎn)銷(xiāo)差，建立GIS系統以增設管網(wǎng)水質(zhì)監測點(diǎn)等。

5、市政公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)主體逐漸發(fā)育

我國市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革確立了市場(chǎng)機制，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時(shí)也使企業(yè)得到迅速的壯大，形成了一大批規模龐大、實(shí)力雄厚、技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)業(yè)鏈完備的企業(yè)，個(gè)別企業(yè)的總資產(chǎn)超過(guò)100億、年產(chǎn)值已接近30億元。以涉及污水處理、垃圾處理和供水服務(wù)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)為例，其產(chǎn)值從1998年的 395億元增加到2008年的 4800億元，增長(cháng)了12倍；就業(yè)人數從2002年的＃萬(wàn)人增加到2008年的2500萬(wàn)人；企業(yè)數從1998年的 7千余家增長(cháng)到2008年的3萬(wàn)多家。

6、改革促進(jìn)了政府在市政公用事業(yè)中公共服務(wù)職能的加強

我國市政公用事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，意味著(zhù)傳統的政府壟斷局面被打破。社會(huì )資本進(jìn)入環(huán)境服務(wù)領(lǐng)域，促使政府從具體的具體服務(wù)提供者逐步轉變?yōu)榉?wù)的采購者和服務(wù)質(zhì)量的監管者。政府角色的轉變，促進(jìn)了市政公用事業(yè)作為政府公共服務(wù)職能的形成和強化。在促進(jìn)行業(yè)管理的系統化和透明化、促進(jìn)行業(yè)信息公開(kāi)制度的建設的同時(shí)，也對政府管理能力提出更高的要求，推動(dòng)政府加強自身管理能力。

二、 市政公用行業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要格局

通過(guò)幾年的改革，在具體的經(jīng)營(yíng)層面已經(jīng)形成了產(chǎn)權與經(jīng)營(yíng)權相對一致的多元化格局，以水業(yè)為例包括：

1、 國資背景企業(yè)的控股或參股經(jīng)營(yíng)

國資背景的企業(yè)集團、上市公司以股權收購、合資、資產(chǎn)并入等形式參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，如有首創(chuàng )股份、北控水務(wù)、創(chuàng )業(yè)環(huán)保、南海股份、深圳水務(wù)、中國水務(wù)等企業(yè)，這些企業(yè)部分參與供水企業(yè)的改制；另外，有少量非國有上市公司，也參與供水企業(yè)的改制。這些企業(yè)集團和上市公司一般在企業(yè)整體層面進(jìn)行合作，由投資方實(shí)際控制，這種合作在安徽馬鞍山、河南焦作、四川自貢、河南許昌、廣西桂港等二線(xiàn)城市較多。

2、 民營(yíng)專(zhuān)業(yè)公司全資或合資進(jìn)入

民資背景的企業(yè)通過(guò)多年的發(fā)展，接通資本市場(chǎng)，形成了有影響的企業(yè)集團，以獨資和合資形式進(jìn)入供水經(jīng)營(yíng)，如桑德環(huán)保、金州環(huán)境、金信安、國楨環(huán)保等。項目包括湖北宜昌、江蘇泰州、廣東清源等。污水的經(jīng)營(yíng)以水廠(chǎng)為主體，供水的經(jīng)營(yíng)以自來(lái)水公司為主體，部分也限于水廠(chǎng)。

3、 外國資本的合資經(jīng)營(yíng)

引進(jìn)外商直接投資，參與國有供水企業(yè)的改革和發(fā)展。有的合作是在供水企業(yè)整體層面，外資參股或控股，但大多數是由外商實(shí)際控制企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權，包括人事、財務(wù)、采購權，如浦東、蘭州、?？诘瘸鞘?；有的合作是廠(chǎng)網(wǎng)分離，如成都六廠(chǎng)等。

據中國水網(wǎng)的統計，截至2007年底，供水市場(chǎng)上最活躍的19家社會(huì )企業(yè)共簽約供水項目146個(gè)（包括水廠(chǎng)單元服務(wù)和系統服務(wù)項目），項目的供水總能力相當于2007年全國供水總能力的16.5%。其中，11家外資水務(wù)企業(yè)簽約94個(gè)項目，供水總能力相當于2007年全國供水總能力的9.7%。

4、 國有獨資和政府主導的供水集團或水務(wù)集團

以中心城市供水企業(yè)為核心，以國有資產(chǎn)行政劃轉方式（少數為并購方式）合并周邊區縣的國有供水企業(yè)，形成一批具有較大規模和較強實(shí)力的城市供水集團，如有北京、杭州、太原、珠海、武漢、合肥、江陰等地的國有自來(lái)水集團。

有的大型國有供水企業(yè)在進(jìn)行資產(chǎn)整合的同時(shí)，通過(guò)兼并排水、污水處理單位，組建供排水一體化的城市水務(wù)集團，如有深圳、沈陽(yáng)、烏魯木齊、重慶、廈門(mén)、哈爾濱、西安等地的國有水務(wù)集團。目前，我國已相繼組建的水務(wù)集團近百家，通過(guò)整合資源、拓寬業(yè)務(wù)領(lǐng)域，極大地提高了企業(yè)的綜合實(shí)力和業(yè)務(wù)發(fā)展能力。

5、 國內非專(zhuān)業(yè)民營(yíng)資本的合資經(jīng)營(yíng)

引進(jìn)非專(zhuān)業(yè)的民營(yíng)資本參與供水行業(yè)的改革和發(fā)展，均在供水企業(yè)整體層面進(jìn)行合作，且由民營(yíng)資本控股、控制。這種合作一般多發(fā)生在縣級城鎮的供水企業(yè)，規模較小，如湖北省房縣、崇陽(yáng)縣、河南省羅山縣、吉林省長(cháng)白縣、廣東省翁源縣、新疆若羌縣等都是這種合作方式。

6、 國有供水企業(yè)職工持股

國有傳統供水企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者和職工參與本企業(yè)的改革和發(fā)展，國有資本參股或完全退出。這種合作大多發(fā)生在二級城市和縣級城鎮的供水企業(yè)，據中國水協(xié)統計，河南南陽(yáng)市、山東省壽光市、云南省臨滄縣、吉林省鎮賚縣、新疆烏蘇市等地的供水企業(yè)都是由職工持股的。

三、 改革出現的主要問(wèn)題

在取得改革成果的同時(shí)，也面臨著(zhù)越來(lái)越深入的困惑和問(wèn)題。由于供水行業(yè)產(chǎn)業(yè)特性及其歷史產(chǎn)權結構的影響，這些困惑和問(wèn)題在供水行業(yè)的改革過(guò)程中表現得更加集中和突出，2007年的高溢價(jià)和2009年社會(huì )公眾對水價(jià)調整的質(zhì)疑成為集中體現。

1、 部分領(lǐng)域投資不足問(wèn)題，造成服務(wù)質(zhì)量保障困難

投資體制的多元化在吸收的大量社會(huì )資金的同時(shí)，部分地方政府認為摔掉了投資和服務(wù)的包袱，將公共服務(wù)設施一賣(mài)了之，在市政公共服務(wù)領(lǐng)域回避和逃避公共服務(wù)責任，造成必要公共投資缺位和政府監管失位。從市政公用設施的性質(zhì)上看，市場(chǎng)機制不能全面覆蓋市政公共服務(wù)的全部領(lǐng)域，客觀(guān)造成部分市政設施服務(wù)責任缺位，服務(wù)設施建設和更新不及時(shí)，投資缺乏，價(jià)格壓力大，服務(wù)質(zhì)量保障困難。改革后，個(gè)別地方服務(wù)質(zhì)量反而下降。

2、 服務(wù)效率總體仍然偏低

改革的推進(jìn)從單元服務(wù)開(kāi)始，在所涉及的服務(wù)領(lǐng)域和服務(wù)范圍上，沒(méi)有科學(xué)和有效的規劃。大部分行業(yè)人員和機構沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)機制的有效約束之下（供水行業(yè)社會(huì )企業(yè)的進(jìn)入比例不到30%），相互的攀比利益集團的制約，使局部市場(chǎng)機制所產(chǎn)生的效率被總體低效和利益集團所吞噬，市場(chǎng)機制在總體上沒(méi)有有效發(fā)揮提高服務(wù)和效率的作用。一些具有專(zhuān)業(yè)服務(wù)公司進(jìn)入之后，受到傳統服務(wù)體制的制約，尤其是價(jià)格形成機制的制約，好的服務(wù)得不到有效的市場(chǎng)肯定，因此，從整體而言，專(zhuān)業(yè)公司所擁有的技術(shù)和經(jīng)驗不能有效釋放，在供水領(lǐng)域尤其突出。

3、 地方吸引投資政策出現反復，政府誠信受到質(zhì)疑

地方政府大部分因為缺乏投資而改革，在改革效率目標上所占比重很小。因此出現沒(méi)錢(qián)找社會(huì )資本，政府有錢(qián)后對社會(huì )資本排斥擠出。一部分政府受到2007年蘭州、?？诠┧Y產(chǎn)溢價(jià)收購的影響，引起了政府對公共安全的擔心，引起了公眾對價(jià)格上漲的擔心，改革出現的“國進(jìn)民退”的趨勢。

4、 部分項目改革操作不規范

市政公用改革以地方為主導展開(kāi)，受制于地方認識水平的不同，在大部分項目科學(xué)操作的同時(shí)，部分項目存在操作不規范，暗箱操作，掩蓋以前的歷史問(wèn)題。部分投資人、企業(yè)管理者和利益管理者則存在不正當的利益行為，通過(guò)簡(jiǎn)單漲價(jià)犧牲了公眾利益。部分公司改革則犧牲員工利益，職工意見(jiàn)大。

5、 公眾對單純的價(jià)格上漲不接受

市政公用的市場(chǎng)化改革，主要停留在政府與企業(yè)的協(xié)調，行業(yè)和政府普遍缺乏與公眾的有效溝通，公眾對改革的目的、結果缺乏認識。在社會(huì )層面形成了一定的“改革就是漲價(jià)”的不當認識。

6、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約

投資經(jīng)營(yíng)環(huán)境的不規范，使社會(huì )企業(yè)投資的收益不能有效保障，部分出現政府違約。這些市場(chǎng)環(huán)境問(wèn)題，也使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到制約。雖然我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備良好的發(fā)展基礎，但與發(fā)達國家相比，總體上還處于產(chǎn)業(yè)化的初級階段，在產(chǎn)業(yè)規模，技術(shù)創(chuàng )新，市場(chǎng)化、標準化、規范化，競爭力等方面還有較大的差距。以產(chǎn)業(yè)集中度為例，目前我國環(huán)保設施的設計、建設和設備提供商眾多，城市環(huán)保設施運營(yíng)基本由當地企事業(yè)單位分散經(jīng)營(yíng)，全國約1800多座污水處理廠(chǎng)和700多座垃圾處理場(chǎng)分散在上千個(gè)不同運行主體中。而在運營(yíng)服務(wù)業(yè)發(fā)達的法國，污水和垃圾則主要由三家大型運營(yíng)企業(yè)負責。另外，服務(wù)業(yè)比重是環(huán)境產(chǎn)業(yè)成熟的標志，發(fā)達國家一般為50-60%，而我國目前只有20%左右。

四、 問(wèn)題產(chǎn)生的主要原因分析

這些問(wèn)題的產(chǎn)生是改革深入之后的必然，主要有以下原因。

1、 政府投資責任不到位

市政公用事業(yè)是政府公共服務(wù)的重要內容，國際經(jīng)驗證明，政府的有效投資不僅是市場(chǎng)投資的基礎，可以彌補市場(chǎng)投資的不足部分，同時(shí)政府財政投資，可以有效控制服務(wù)價(jià)格，降低公共支付壓力。中國目前地方政府由于財政緊張和《預算法》的發(fā)債約束，普遍存在投資責任的缺位，在供水領(lǐng)域尤其突出。而中央財政的投資的規范性和穩定性存在較大問(wèn)題，不能成為市政公用投資的核心來(lái)源。

2、 政府以引入資金為核心導致非專(zhuān)業(yè)公司進(jìn)入

市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革實(shí)質(zhì)上是政府公共服務(wù)責任的外部化，這就要求政府在選擇公共服務(wù)主體、設定公共服務(wù)條件時(shí)需要充分盡責。如果政府只以引進(jìn)資金為改革目的，而忽略公共服務(wù)責任，就必然造成只有資金的非專(zhuān)業(yè)公共的進(jìn)入。而市政公共服務(wù)的專(zhuān)業(yè)化要求日趨提高，非專(zhuān)業(yè)公司的進(jìn)入，必然造成服務(wù)保障程度的降低。

3、 公共服務(wù)的經(jīng)濟支撐不清晰

所有的市政公用服務(wù)成本，要么以?xún)r(jià)格形態(tài)的服務(wù)收費，要么以稅收形態(tài)的財政投入和補貼來(lái)覆蓋。中國的市政公用作為公共服務(wù)，由于定位不明確，在部分領(lǐng)域，尤其是城市供水領(lǐng)域，一直存在價(jià)格和財政的推委，存在稅和費之間的選擇模糊。財政中對供水公共服務(wù)責任沒(méi)有穩定的計劃內列支，簡(jiǎn)單推向價(jià)格和收費。

4、 價(jià)格形成機制不能有效促進(jìn)效率的提高

中國目前的價(jià)格形成機制是簡(jiǎn)單的成本加收益的定價(jià)體制，只對成本的合法性做出判斷，沒(méi)有形成對成本合理性的有效引導，制約了企業(yè)提高效率的積極性。同時(shí)，成本和價(jià)格管理與服務(wù)和行業(yè)管理分別隸屬發(fā)改委和住建部，之間嚴重脫節，引導了行業(yè)企業(yè)忽略服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平一味壓低服務(wù)成本。嚴重影響和公共服務(wù)的安全性和保障性。

5、 制度不健全，政策矛盾，使市場(chǎng)機制并未發(fā)揮應有的作用

特許經(jīng)營(yíng)實(shí)質(zhì)上是政府公共服務(wù)的外包采購服務(wù)，是一個(gè)新型服務(wù)結構和責任模式的構建，涉及許多邊界性條件的設定。這些條件包括土地使用、稅收、投資體制、社會(huì )保障、財稅體制、產(chǎn)權制度等多方面。而目前指導特許經(jīng)營(yíng)的僅僅是原建設部的部門(mén)規章，難以形成系統的制度體系。這也是地方市場(chǎng)化改革混亂的根本原因之一。尤其是產(chǎn)權制度所主導的“管人、管事、管資產(chǎn)相統一”的原則與特許經(jīng)營(yíng)所依托的“資產(chǎn)政府所有、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的服務(wù)模式”存在根本協(xié)調性問(wèn)題，嚴重影響了市政公用事業(yè)、尤其是供水行業(yè)的改革方向。

6、 部分歷史責任 被政府當包袱簡(jiǎn)單摔掉

市政公用事業(yè)的改革是歷史的延續，是在過(guò)去幾十年歷史的積累之上的提升。而傳統市政公用事業(yè)，存在大量的歷史包袱，包括大量富余的人員、重復建設的投資、低劣的服務(wù)水平、和設施的歷史欠漲等等。這些包袱如果政府不能科學(xué)合理的擔負，而是簡(jiǎn)單當作包袱摔掉，一定加大水價(jià)的壓力，引發(fā)社會(huì )性問(wèn)題。

五、 改革模式與改革歷程

市政公用事業(yè)的改革在任何一個(gè)國家都是一件關(guān)系國計民生的難事，因此一個(gè)成功的改革需要系統設計，有序推進(jìn)。國際上市政服務(wù)模式，在項目層面上千差萬(wàn)別，但是從政府責任層面上就兩大模式。

1、 兩種不同的公共服務(wù)體系

國際上市政公用事業(yè)都被看作政府社會(huì )公共服務(wù)，但是服務(wù)責任在市政還是跨市政的流域或者國家，有不同的取舍。法國是市政服務(wù)體系的代表，這種體系是世界水務(wù)服務(wù)的主導，絕大部分國家采取這種模式。英國是國家公共服務(wù)體系的代表，我們把英國供水服務(wù)體系稱(chēng)為專(zhuān)營(yíng)。英國在1989年通過(guò)新《水法》將供水服務(wù)的市政性質(zhì)，上升為了國家公共服務(wù)，通俗地講，英國是按照中國目前電力、電信的原則來(lái)管理水務(wù)服務(wù)的。

不同的供水服務(wù)體制需要不同的系統予以支撐。

法國的市政公用體制，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)來(lái)引入市場(chǎng)機制。特許經(jīng)營(yíng)的本質(zhì)，是政府擁有資產(chǎn)（或者最終資金），經(jīng)營(yíng)權開(kāi)放。經(jīng)營(yíng)者通過(guò)競爭獲得一定時(shí)間、一定區域的經(jīng)營(yíng)權。競爭設定的關(guān)鍵是市場(chǎng)準入競爭，一定要求專(zhuān)業(yè)公司的參與。法國也保留了一定比例的城市政府直接經(jīng)營(yíng)（供水35%，污水65%），主要針對服務(wù)要求較低的服務(wù)內容。

英國專(zhuān)營(yíng)體制的公司，法定獲得一定區域，沒(méi)有時(shí)間限制的經(jīng)營(yíng)權。公司像中國的電力公司一樣，擁有設施的產(chǎn)權，是產(chǎn)權和經(jīng)營(yíng)權的統一。地方城市政府不對供水服務(wù)質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行監管，沒(méi)有準入環(huán)節，但是，英國成立了世界上最健全的過(guò)程監管體系，由獨立經(jīng)濟監管機構（OFWAT）實(shí)施過(guò)程監管。在英國專(zhuān)營(yíng)體制涉及的10個(gè)公司的經(jīng)營(yíng)范圍內，沒(méi)有其它服務(wù)體制。

從本質(zhì)上講，這兩個(gè)體系都是科學(xué)的，都是在特定的歷史和政治背景下形成的，難以區分優(yōu)劣。中國的市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革有這兩位老師，念著(zhù)不同的經(jīng)。在形式上，我們學(xué)習了法國的特許經(jīng)營(yíng)的皮，而又采取了英國式的產(chǎn)權體系。既沒(méi)有辦法實(shí)現法國式的準入競爭和監管，也沒(méi)有建立起英國式的過(guò)程監管。這是中國供水改革混亂的根源所在。

如果不從根上理順這一管理，中國市政公用事業(yè)改革不可能走出迷茫。

2、 中國市政公用事業(yè)的屬性

在目前中國的政策體系中，市政公用事業(yè)是一項基本的市政服務(wù)?！冻擎偣┧畻l例》和《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)辦法》明確規定城市人民政府是負責城市供水管理和實(shí)施的主體。

很多具有公共產(chǎn)品屬性的行業(yè)，如電力、電信等，并不屬于市政服務(wù)行業(yè)。市政服務(wù)的直接責任主體是城市人民政府，這與其它公共服務(wù)有區別。電信和電力是國家網(wǎng)絡(luò )形式，國家對它的改革原則是通過(guò)拆分，引入競爭，進(jìn)行的是中央層次的產(chǎn)權組合。

而市政公用服務(wù)，中央政府在20世紀80年代已經(jīng)把其基本的責任和權利下放到城市人民政府，一系列的責任都集中在城市。比如，城市財政對自來(lái)水的長(cháng)期投資，人員和管理關(guān)系，都是市屬的管理體系。因此，市政服務(wù)是城市政府的責任體系的一個(gè)環(huán)節。傳統體制之下，政府需要向消費者、向公眾提供服務(wù)，自來(lái)水公司是事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，盈利了政府拿走，虧損了政府補貼。這就是城市供水行業(yè)從市政公用事業(yè)開(kāi)始進(jìn)行市場(chǎng)化改革的起點(diǎn)。

3、 中國的投資開(kāi)放

事實(shí)上，市政公用領(lǐng)域的投資開(kāi)放要遠遠早于特許經(jīng)營(yíng)制度的引入。

以水業(yè)建設項目招商引資為代表，80年代末期開(kāi)始了城市第一階段水業(yè)投資開(kāi)放改革，城市政府通過(guò)直接或間接擔保，獲得政府間貸款或國際金融組織貸款。在這一輪引資中涉及了主要大城市的100多個(gè)項目。在中央禁止城市政府參與擔保等直接融資行為之后，90年代中期開(kāi)始了第二階段投資探索，外資開(kāi)始以合作經(jīng)營(yíng)并且保證固定回報的形式投資城市水業(yè)的水廠(chǎng)項目。90年代后期城市水業(yè)開(kāi)始了以大量的BOT（建設-運營(yíng)-移交）方式為代表的第三階段探索。

為了規范從80年代中期開(kāi)始的國際金融機構貸款、國際政府貸款行為以及從90年代中期興起的BOT熱潮，1994年對外貿易經(jīng)濟合作部發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，肯定污水處理領(lǐng)域項目BOT方式的良好效果，探討如何采用BOT方式吸收外商投資于基礎設施領(lǐng)域，規范此類(lèi)項目的招商和審批。成都自來(lái)水六廠(chǎng)B廠(chǎng)BOT項目是中國第一個(gè)經(jīng)國家批準的城市供水基礎設施BOT試點(diǎn)項目，標志著(zhù)中國大型供水企業(yè)投資主體多元化改革的突破。2000年5月27日，建設部發(fā)布施行《城市市政公用事業(yè)利用外資暫行規定》。2001年12月，當時(shí)的國家計委頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導民間投資的若干意見(jiàn)》，指出：鼓勵和引導民間資本以獨資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股、特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與經(jīng)營(yíng)性基礎設施和公益事業(yè)項目建設；鼓勵和引導民間投資參與供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等城市基礎設施建設。該意見(jiàn)是第一個(gè)明確全面吸引非國有資本進(jìn)入市政公用領(lǐng)域的文件。

2002年3月4日，國家計委、國家經(jīng)貿委、外經(jīng)貿部聯(lián)合發(fā)布了新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》，該目錄自2002年4月1日起施行。允許外資進(jìn)入城市供水廠(chǎng)建設、經(jīng)營(yíng)污水、垃圾處理廠(chǎng)，危險廢物處理處置廠(chǎng)（焚燒廠(chǎng)、填埋場(chǎng)）及環(huán)境污染治理設施的建設、經(jīng)營(yíng)。而供排水管網(wǎng)的建設、經(jīng)營(yíng)首次被列入限制類(lèi)投資目錄，要求中方控股。最近開(kāi)放步伐進(jìn)一步加大，2004年7月23日國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《中西部地區外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄（2004年修訂）》，自2004年9月1日起施行。與《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》相比，適用于中西部地區的新《中西部目錄》在條目?jì)热萆显黾恿斯膭铑?lèi)目錄267條，有股比限制的條目也從《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的48類(lèi)縮減為6類(lèi)，進(jìn)一步體現了對中西部地區擴大開(kāi)放的支持。明確提出，擴大社會(huì )服務(wù)行業(yè)開(kāi)放，包括城市供氣、供熱、供排水管網(wǎng)建設經(jīng)營(yíng)。國家發(fā)該委、商務(wù)部2007年第53號令中，有明確將“城市供水廠(chǎng)建設、經(jīng)營(yíng)” 列為《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄（2007年修訂）》中，但是仍然繼續了對管網(wǎng)股權的限制。

4、 改革歷程

隨著(zhù)水價(jià)體系的變革和投資領(lǐng)域的開(kāi)放，城市水業(yè)的主管部門(mén)逐漸意識到原來(lái)那種基于行政性隸屬關(guān)系的行業(yè)管理模式已經(jīng)不能保障水業(yè)管理的有效實(shí)施。2002年，以特許經(jīng)營(yíng)為核心的市政公用事業(yè)改革“主戲”全面“上演”，并被業(yè)內稱(chēng)為市場(chǎng)化改革元年。在改革沖擊之下，傳統的管理關(guān)系已經(jīng)不能適應新的投資體制和運營(yíng)管理的要求。2003年以來(lái)，建設部通過(guò)三個(gè)遞進(jìn)性文件，從整體推進(jìn)改革，到引入特許經(jīng)營(yíng)的競爭機制，再到加強監管的要求，以“改革三步曲”逐步建立了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)的管理體系。

特許經(jīng)營(yíng)制度因此成為市政公用事業(yè)改革一個(gè)重要標志。通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)政策，原有的主管部門(mén)逐步建立一種新的責任關(guān)系，政府和企業(yè)之間不再是原來(lái)那種簡(jiǎn)單的隸屬關(guān)系，而是服務(wù)任務(wù)的轉移和監管關(guān)系的建立。

伴隨特許經(jīng)營(yíng)制度的建立同步展開(kāi)的還有影響深遠的產(chǎn)權改革。產(chǎn)權問(wèn)題是企業(yè)的核心問(wèn)題，產(chǎn)權改革一展開(kāi)就在供水改革中占據了主角地位。十六大提出“管人、管事、管資產(chǎn)相一致”的原則；十六屆三中全會(huì )在完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的決定中，非常明確的提出要開(kāi)放壟斷行業(yè)，施行產(chǎn)權多元化的改革，把股份制作為公有制一種主要的形式。產(chǎn)權改革涉及到了市政公用事業(yè)，2003年以來(lái)，城市水業(yè)已經(jīng)明確納入到了國家產(chǎn)權改革的框架之內。2005年年初的非公36條以及2005年年底出臺的《環(huán)境保護決定》都明確要求在市政公用事業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)權多元化的改革。2003年之后投資政策與產(chǎn)業(yè)改革政策“并軌”外資以產(chǎn)權收購的形式進(jìn)入市政公用事業(yè)投資，直接演變成了外資對公司股權的溢價(jià)收購，2007年達到高潮。

由此，可以看到目前的城市水業(yè)改革是由交織的兩種政策力量所作用和推動(dòng)的，一是特許經(jīng)營(yíng)制度逐步建立完善，它源于原來(lái)的行業(yè)主管部門(mén)；二就是產(chǎn)權改革和投資進(jìn)入，它源于資產(chǎn)管理部門(mén)和商務(wù)部門(mén)。

六、 進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化改革的方向

1、 堅持改革方向不動(dòng)搖

市政公用事業(yè)的改革的帷幕已經(jīng)全面，社會(huì )、公眾和政府已經(jīng)體會(huì )到了改革帶來(lái)的投資、效率和服務(wù)提高的好處。難以想象回到過(guò)去“水霸”式的福利性經(jīng)營(yíng)時(shí)代。因此改革難以逆轉，政府直接服務(wù)的模式在近期內不適合中國。在目前科學(xué)發(fā)展的要求之下，需要的是深化改革在進(jìn)一步的改革中解決存在的問(wèn)題，不能逆市場(chǎng)而動(dòng)。

2、 通過(guò)立法給市政公用事業(yè)一個(gè)清晰的定位

市公用事業(yè)作為政府公共服務(wù)的核心內容，不能因為主導責任在地方政府而被忽略其急迫性。需要通過(guò)立法給市政公用事業(yè)一個(gè)清晰的定位，并且通過(guò)立法清晰界定和協(xié)調各關(guān)聯(lián)政策邊界。同時(shí)，為市場(chǎng)機制留下發(fā)展的空間。

3、 改革的核心是保障服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可持續性

市場(chǎng)化改革的項目模式多種多樣，可以根據各地的具體情況確定，但是在改革的目標上需要鎖定一個(gè)核心，也就是保障市政公用的服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)可持續性，他是逐個(gè)建設和諧社會(huì )的關(guān)鍵任務(wù)。保障公共服務(wù)安全性和可持續性的關(guān)鍵是政府在公共服務(wù)責任上的盡責。

4、 用外部機制調動(dòng)內部機制

由于歷史的原因，中國的市政公用事業(yè)背負了太重的包袱，經(jīng)過(guò)20年的改革嘗試，我們看到僅僅靠?jì)炔渴袌?chǎng)機制的引入，難以打破外部的束縛，實(shí)現良性的發(fā)展。因此，對于絕大部分城市而言，需要外部力量的引入，才能真正打破政企不分、責任不清問(wèn)題，才能對歷史欠帳進(jìn)行清盤(pán)。如果改革停留在行業(yè)和企業(yè)內部，改革成效容易被利益集團吞噬。

5、 政府不同于傳統企業(yè)的定位

政企分開(kāi)，是中國改革開(kāi)放三十年來(lái)主流的改革方向，而這個(gè)“政企”中的“企”，在市政公用領(lǐng)域，就是指傳統供水公司，因此在政策基本層面上將，傳統國有企業(yè)就不同于政府，不能簡(jiǎn)單代表政府行使政府責任和權利。傳統公司同樣需要贏(yíng)利和發(fā)展。

6、 充分調動(dòng)社會(huì )力量在運營(yíng)環(huán)節的介入

市場(chǎng)機制的引入，必然伴隨著(zhù)資本的逐利性，應該理性看待外資和民營(yíng)等社會(huì )資本對市政公用行業(yè)的進(jìn)入。為了保障市政公用事業(yè)的安全，可以在資產(chǎn)層面上政府主導，但是在經(jīng)營(yíng)和服務(wù)層面上，則必須充分調動(dòng)社會(huì )力量的介入。

七、 具體建議

為了進(jìn)一步深化市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，提出以下具體建議：

1、 明確市政設施的公共服務(wù)責任定位，加強政府財政投資

市政公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革的實(shí)質(zhì)是政府、企業(yè)與其它利益相關(guān)者之間進(jìn)行角色重新定位、責任重新劃分的過(guò)程。

傳統體制之下，政府直接經(jīng)營(yíng)市政公用事業(yè)存在效率低下等問(wèn)題已經(jīng)成為國際共性問(wèn)題，市場(chǎng)化改革，本質(zhì)上是城市政府為了提高效率，借助市場(chǎng)的力量，以合理的形式將部分任務(wù)逐步轉移給企業(yè)的過(guò)程。但是，與一般競爭性行業(yè)不同，市政公用事業(yè)引入市場(chǎng)機制具有一定的特殊性，政府的市政服務(wù)責任不能因為管理形式的改變而改變。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)是在不改變直接責任主體的基礎上而引入市場(chǎng)機制的一種方式，其核心是把政府的具體服務(wù)任務(wù)向企業(yè)轉移，改變了原來(lái)由政府直接提供服務(wù)的形式，而通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式讓企業(yè)來(lái)幫助政府進(jìn)行具體服務(wù)，實(shí)現城市政府責任主體與特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)具體服務(wù)實(shí)施主體的分離。

實(shí)施了特許經(jīng)營(yíng)管理之后的城市政府仍然承擔著(zhù)服務(wù)責任。在特許經(jīng)營(yíng)形式下，政府是通過(guò)經(jīng)濟協(xié)議的形式請專(zhuān)業(yè)服務(wù)企業(yè)來(lái)幫助政府提供更高質(zhì)量的高效服務(wù)，其核心思想是把服務(wù)任務(wù)以合法的形式轉移給企業(yè)，這種特許經(jīng)營(yíng)方式并沒(méi)有改變市政公用事業(yè)的根本特點(diǎn)。

2、 完成特許經(jīng)營(yíng)立法，界定各方責任

我國市政公用行業(yè)特許經(jīng)營(yíng)制度的建設已經(jīng)完成了良好的開(kāi)端，也受到世界銀行等國際組織以及國際同行的高度贊譽(yù)，許多國家來(lái)中國學(xué)習改革經(jīng)驗。但是，當前的部門(mén)規章已經(jīng)難以繼續推進(jìn)特許經(jīng)營(yíng)制度的進(jìn)一步完善。市政公用事業(yè)視關(guān)系國計民生的命脈行業(yè)，為了鞏固已經(jīng)取得的改革成果，完善特許經(jīng)營(yíng)制度，本提案建議由國務(wù)院法制辦組織各主要主管部門(mén)，認真總結市政公用行業(yè)改革前期中經(jīng)驗和問(wèn)題，發(fā)布更高層次、更完善的特許經(jīng)營(yíng)行政法規，對相關(guān)問(wèn)題提出明確的協(xié)調意見(jiàn)，以穩步推進(jìn)市政公用事業(yè)引入市場(chǎng)機制的改革。

在特許經(jīng)營(yíng)法律框架之下，界定政府、公眾和企業(yè)之間的責任。

城市政府應該盡能力參與設施投資，并最終收回和擁有市政服務(wù)設施資產(chǎn)。上級政府通過(guò)轉移支付，分攤地方政府的一部分投資責任。如果地方投資能力不足，可以將部分投資任務(wù)轉移企業(yè)，并讓企業(yè)擁有一定時(shí)期的有限產(chǎn)權，當地政府保留經(jīng)營(yíng)期后的資產(chǎn)所有權。即便是企業(yè)投資的資產(chǎn)，在折舊后，仍然屬于政府。補充一點(diǎn)，這里所說(shuō)的“政府”不是指“國有企業(yè)”。政府根據準入競爭，輔以必要的過(guò)程競爭，確定服務(wù)價(jià)格。政府在企業(yè)服務(wù)不能覆蓋的領(lǐng)域擔負全責，同時(shí)具有服務(wù)均等化責任，保障轄區所有人獲得服務(wù)。

企業(yè)是經(jīng)營(yíng)服務(wù)的主體，根據服務(wù)的質(zhì)量獲得一定的服務(wù)收益。接受政府的監管。

公眾支付全部運營(yíng)服務(wù)成本，并且可能根據需要承擔部分投資成本。享有服務(wù)知情權。

3、 倡導和要求產(chǎn)權主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離，促進(jìn)專(zhuān)業(yè)化服務(wù)

市政公用事業(yè)性質(zhì)和特許經(jīng)營(yíng)制度體系的責任結構設計，決定了在供水行業(yè)施行特許經(jīng)營(yíng)需要以產(chǎn)權主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離為前提。

如果沒(méi)有產(chǎn)權主體和經(jīng)營(yíng)主體的分離，城市政府就不能對經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行有效的準入選擇，一旦將經(jīng)營(yíng)主體與產(chǎn)權主體合一，決定經(jīng)營(yíng)的必然是產(chǎn)權。具體落實(shí)到城市政府推進(jìn)改革的實(shí)踐之中，與產(chǎn)權改革并行的特許經(jīng)營(yíng)，很容易成為產(chǎn)權變更的附庸，被產(chǎn)權機構所左右，國有資產(chǎn)的限制將嚴重束縛改革進(jìn)程。在國家“管人、管事、管資產(chǎn)相統一”的原則之下，如果沒(méi)有產(chǎn)權主體和經(jīng)營(yíng)主體的分離，專(zhuān)業(yè)投資運營(yíng)公司就必須通過(guò)產(chǎn)權才能獲得服務(wù)市場(chǎng)，極大地束縛了優(yōu)秀企業(yè)的市場(chǎng)服務(wù)能力。

產(chǎn)權主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離，將資產(chǎn)留在政府，將經(jīng)營(yíng)服務(wù)放到市場(chǎng)，無(wú)疑有利于城市水業(yè)市場(chǎng)的規范化、品牌化，專(zhuān)業(yè)運營(yíng)公司、專(zhuān)業(yè)服務(wù)公司、專(zhuān)業(yè)投資公司就可以在經(jīng)營(yíng)層面進(jìn)行有效的規?；l(fā)展。

有效實(shí)施產(chǎn)權主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離有一個(gè)基本條件，就是國資委需要給出一個(gè)市政設施資產(chǎn)存在于城市政府的明確形式和要求，這種資產(chǎn)存在將區別于一般競爭性資產(chǎn)，是沒(méi)有資產(chǎn)回報（或者不充分市場(chǎng)回報）的沉淀性資產(chǎn)，城市政府可能還要繼續承擔一定的投資責任。

目前，特許經(jīng)營(yíng)制度已經(jīng)基本建立，本文認為對絕大部分城市而言，產(chǎn)權主體與經(jīng)營(yíng)主體的分離是改革的主流趨勢，對中小型供水公司的改革來(lái)說(shuō)，則是必然的方向。

4、 改革價(jià)格形成機制和收費機制，試點(diǎn)運營(yíng)補貼機制

逐步建立科學(xué)合理的水價(jià)形成機制，完善市政基礎設施有償使用制度。建立績(jì)效評價(jià)平臺，逐漸實(shí)現以行業(yè)平均成本定價(jià)模式，促進(jìn)行業(yè)提高效率。讓價(jià)格全面推行污水、垃圾處理收費制度，提高政府環(huán)境服務(wù)的采購能力。實(shí)施價(jià)格管理與服務(wù)監管的聯(lián)動(dòng)，充分利用價(jià)格因素提高服務(wù)質(zhì)量。

“保本微利”這個(gè)定價(jià)原則沒(méi)有錯，但是經(jīng)常被曲解?！氨１尽?、“市政公用是民生工程，不能掙錢(qián)”都是相對政府公共服務(wù)而言，政府向公眾的收費只能保本；“微利”則是相對企業(yè)為政府提供具體的公共服務(wù)時(shí)的收益平均而言，政府在采購企業(yè)服務(wù)時(shí)則需要讓企業(yè)收益，但是企業(yè)從事于公用事業(yè)服務(wù)的平均利潤不能太高；同時(shí)，在制度設計上要允許效率高的企業(yè)獲高的利潤，而效率低的企業(yè)不能獲利，甚至退出，不然，就沒(méi)有市場(chǎng)機制可言。

完善污水、垃圾處理費征收方式，提高征繳率。根據誰(shuí)污染誰(shuí)付費的原則，適時(shí)提高污水、垃圾處理收費標準，使其在綜合承受力許可的范圍內覆蓋全成本，同時(shí)加快出臺污水除磷脫氮、污泥處理等收費政策。加強對污水、垃圾處理收繳費用的監督和管理。

為了讓公眾支付只覆蓋成本，又要讓企業(yè)合理收益，就需要建立市政設施運營(yíng)補貼機制。市政設施的建設是一個(gè)必要的過(guò)程，而設施的有效運營(yíng)才是真正的目的。

建議在國家層面建立基于市政設施運營(yíng)效果的政府財政補貼機制，即動(dòng)用專(zhuān)向財政資金對市政設施運營(yíng)環(huán)節給予財政補貼，這樣可以有效提高設施運營(yíng)者積極性，并能夠保證設施正常運營(yíng)，切實(shí)實(shí)現公共服務(wù)和減排目標，改善和提高服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，建議將有限的國債資金集中投向污水處理管網(wǎng)、農村環(huán)境設施等市場(chǎng)機制不能覆蓋的領(lǐng)域，與市場(chǎng)資金形成有機的補充。

5、 健全外部扶植政策

在特許經(jīng)營(yíng)體系中，市政公用服務(wù)項目仍然是公用事業(yè)的性質(zhì)，且屬于政府購買(mǎi)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，需要財稅政策的支持。建議將目前集中在設備制造環(huán)節和污染產(chǎn)生環(huán)節的稅收優(yōu)惠政策向運營(yíng)服務(wù)環(huán)節轉移，設施運營(yíng)企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、所得稅等建議進(jìn)行明確而適當的減免或免收，同時(shí)適當降低市政設施的土地和用電費用。這些減免可以降低政府的服務(wù)費支付壓力，控制服務(wù)價(jià)格，同時(shí)可以鼓勵專(zhuān)業(yè)服務(wù)公司向品牌化、規?；l(fā)展，提高產(chǎn)業(yè)化水平。